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聶輝華/中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院常務(wù)副院長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授

2018-12-10 16:41  來源：澎湃新聞

 

美國(guó)約翰霍普金斯大學(xué)生物統(tǒng)計(jì)學(xué)博士、北京人文經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)特約研究員黃文政2014年8月在“人口與城市化發(fā)展論壇”上發(fā)表了一個(gè)主題為“北京不應(yīng)該控制人口規(guī)模”的演講。最近幾天，這篇演講的文字版以演講中的一個(gè)論斷即“人口控制使北京GDP每年損失一萬(wàn)億”為題（以下簡(jiǎn)稱“黃文”），于微信中瘋傳，再度引起人們對(duì)大城市是否應(yīng)該限制人口、完全放開戶籍限制問題的關(guān)注。

 

該文基本觀點(diǎn)是：（1）人口密度越大的省份，人均GDP越高，所以人口是第一生產(chǎn)力；（2）中國(guó)是全世界人口最多的國(guó)家，國(guó)家權(quán)力集中，北京應(yīng)該成為世界人口最多的城市，自然均衡人口是3700萬(wàn)，現(xiàn)在人口規(guī)模太小了；（3）北京不缺水，北京的交通也不擁堵；（4）人口控制讓北京損失了一萬(wàn)億元以上的GDP，損失2000億元的稅收；（5）限制人口是阻礙經(jīng)濟(jì)優(yōu)化，應(yīng)完全取消戶籍政策。

 

今年春季，筆者曾經(jīng)發(fā)表文章《大城市要不要控制人口——兼評(píng)幾個(gè)錯(cuò)誤的流行觀點(diǎn)》（澎湃新聞，2018年4月2日發(fā)布）。這篇文章表達(dá)的主要觀點(diǎn)是：人口跟著資源走，而資源跟著權(quán)力走，因此要放開人口流動(dòng)限制，鼓勵(lì)城市之間公平競(jìng)爭(zhēng)，首先應(yīng)該是減少城市之間的行政等級(jí)差異以及相伴隨的各類特惠政策。筆者并不反對(duì)放開人口流動(dòng)，筆者反對(duì)的是舍本逐末的思路。在城市等級(jí)差異沒有消除，城市之間先天起點(diǎn)不公平的前提下，完全放開人口控制，實(shí)際上是保護(hù)了大城市的既得利益，而損害了中小城市的利益。此外，筆者針對(duì)“人口放開論”的一些主要論據(jù)，包括北京不缺水、北京不擁堵、北京應(yīng)該學(xué)習(xí)東京和首爾等，逐一進(jìn)行了駁斥。

 

遺憾的是，“人口放開論”似乎仍然是一種政治上正確的流行觀點(diǎn)，而主張“人口放開論”的論者并沒有充分考慮反方的觀點(diǎn)。真理是越辯越明的。為了廓清迷霧，減少分歧，積極有效地緩解“大城市病”，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，筆者覺得有必要再次撰文討論。

 

一、方法論錯(cuò)誤不應(yīng)一犯再犯

 

首先，主張“人口放開論”的學(xué)者有一個(gè)常犯的方法論錯(cuò)誤，就是選擇性利用證據(jù)。
 

支持“人口放開論”的主要證據(jù)往往是：北京人口不夠密集，因?yàn)槭谞�、東京的人口密度比北京還高；北京不缺水，因?yàn)槊绹?guó)洛杉磯的人均用水比北京還少；北京并不算很擁堵，因?yàn)閭惗睾图~約更擁堵。

 

這種舉證方法有很明顯的選擇性利用證據(jù)的嫌疑，就是只舉對(duì)自己觀點(diǎn)有利的證據(jù)，而忽視那些對(duì)自己觀點(diǎn)不利但是客觀存在的證據(jù)。按照上述邏輯，假設(shè)世界上有40個(gè)特大城市，肯定有比北京更擁堵的，有比北京人均用水量更少的，也有比北京房?jī)r(jià)更高的。那么，除非北京具備了所有最糟糕的缺點(diǎn)，否則北京就一直是一個(gè)宜居城市。這實(shí)際上是將北京的城市發(fā)展放到了全世界最低水平，跟所有同類城市拼底線，明眼人一看就覺得不正確。

 

舉個(gè)例子，假如張三因?yàn)檫B續(xù)加班，過度疲勞，導(dǎo)致一只胳膊被機(jī)器切掉了，康復(fù)后繼續(xù)上班。按照選擇性使用證據(jù)的邏輯，既然一只胳膊也可以上班，那么張三的同事都應(yīng)該繼續(xù)加班，直到也切掉一只胳膊為止，否則就是加班不夠、勤奮不足。這是不是很荒謬？

 

其次，筆者認(rèn)為，黃文的主要觀點(diǎn)都存在邏輯或證據(jù)錯(cuò)誤。

 

上述第一個(gè)觀點(diǎn)認(rèn)為，人口密度越大的省份，人均GDP也越高，從而證明人口是第一生產(chǎn)力。這是明顯的因果關(guān)系倒置。實(shí)際上，不是人口越密集才導(dǎo)致了人均GDP越高，而是經(jīng)濟(jì)制度越好，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，表現(xiàn)為人均GDP越高，所以才吸引了更多的人口流入這些富裕省份。如果人口就代表生產(chǎn)力，請(qǐng)問河南、四川兩省長(zhǎng)期處于人口大省的前列，為什么GDP總量不是排名前列？另一個(gè)反例是，上海GDP排名前列，但是其作為一個(gè)省級(jí)行政區(qū)的人口數(shù)量排名倒數(shù)。

 

第二個(gè)觀點(diǎn)認(rèn)為，因?yàn)橹袊?guó)人口最多，國(guó)家權(quán)力集中在北京，所以北京作為中國(guó)的政治、科技、文化中心就應(yīng)該成為世界第一大人口城市。按這個(gè)邏輯，美國(guó)是世界第一大經(jīng)濟(jì)體，華盛頓是其首都，難道華盛頓也必須成為世界GDP第一大城市？實(shí)際上，根據(jù)2016年的數(shù)據(jù)，全世界人口最多的十大城市是（排名可能有爭(zhēng)議）：東京、上海、墨西哥城、北京、紐約、圣保羅、開羅、孟買、德里、卡拉奇。從中可以看出，一個(gè)城市人口的多少與其所屬國(guó)家的經(jīng)濟(jì)總量、集權(quán)程度并沒有必然的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

 

第三個(gè)觀點(diǎn)是選擇性利用證據(jù)的結(jié)果，此處不再贅述。

 

第四個(gè)觀點(diǎn)最聳人聽聞，說人口控制讓北京損失了一萬(wàn)億元以上的GDP。筆者不知道這是怎么計(jì)算的，但可以肯定作者并沒有計(jì)算背后的機(jī)會(huì)成本。假設(shè)限制人口流入北京，導(dǎo)致北京減少了一部分投資和對(duì)應(yīng)的GDP，這并不能認(rèn)定是一種“損失”。如果這些人口以及相應(yīng)的資金投入其他地區(qū)，例如義烏、九江或西安，有可能產(chǎn)生更多的GDP，那么這反而是一種效率改進(jìn)。從趨勢(shì)上看，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，投資的邊際回報(bào)率越低。正確地說，應(yīng)該將人口和資金引導(dǎo)到邊際投資回報(bào)率最高的地區(qū)，而未必是特大城市。

 

第五個(gè)觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該取消限制人口的戶籍制度。類似建言受到相當(dāng)程度的追捧，但事情并非如此簡(jiǎn)單。只要我們承認(rèn)每個(gè)城市的資源是有限的，就必須承認(rèn)每個(gè)城市都存在一個(gè)人口負(fù)載上限。因此，實(shí)際上每個(gè)城市都要限制人口總數(shù)，無(wú)非限制的手段存在差別：有的是用經(jīng)濟(jì)手段，例如高房?jī)r(jià)或高房租；有的是用政治手段，例如規(guī)定在本地居住滿一定年份才能享受特定的居民待遇；有的是用行政手段，例如實(shí)行落戶積分制。

 

即便是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的美國(guó)，也存在一些顯性或隱性的限制人口手段。例如，前總統(tǒng)克林頓的夫人希拉里，為競(jìng)選紐約州參議員，1999年在紐約州買房并住滿一年，否則連參選資格都沒有。

 

總之，完全消除人口流動(dòng)只是一種理想狀態(tài)，但現(xiàn)實(shí)中存在諸多障礙。

 

二、除了經(jīng)濟(jì)效率，還要考慮地區(qū)公平

 

作為一名經(jīng)濟(jì)學(xué)者，筆者需要指出的是，經(jīng)濟(jì)學(xué)者在分析城市人口問題時(shí)，往往只關(guān)注經(jīng)濟(jì)效率。然而，政策制定者不僅要考慮經(jīng)濟(jì)效率，還要考慮很多非經(jīng)濟(jì)因素，例如公平、平等、歷史問題以及民意基礎(chǔ)。因此，雖然經(jīng)濟(jì)效率幾乎是經(jīng)濟(jì)學(xué)家唯一關(guān)注的標(biāo)準(zhǔn)，但是經(jīng)濟(jì)學(xué)家在提政策建議時(shí)，顯然不應(yīng)該幼稚到只考慮經(jīng)濟(jì)效率。遺憾的是，“人口放開論”的論者和黃文作者一樣，忽視了非經(jīng)濟(jì)因素。

 

退一步講，假設(shè)放開北京、上海、廣州和深圳等特大城市的人口限制能夠提高這些城市的總體福利，這樣的政策也未必是“最好的”，因?yàn)閷?duì)其他城市未必有利。一方面，中國(guó)幅員遼闊，地區(qū)差異極大，地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距突出；另一方面，中國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家，并沒有共同的宗教信仰和單一的文化傳統(tǒng)。因此，歷朝歷代都將縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距作為維持國(guó)家穩(wěn)定的首要治理難題。

 

事實(shí)上，如筆者在與首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授方明月合作的《中國(guó)省份經(jīng)濟(jì)版圖存在俱樂部收斂嗎？》一文（見于《新京報(bào)》，2016年6月8日出版）中所指出的那樣，1994年以來中國(guó)各省之間的經(jīng)濟(jì)差距不僅沒有縮小，而且有擴(kuò)大的趨勢(shì)。鄧小平提出的“先富帶動(dòng)后富”的號(hào)召尚未實(shí)現(xiàn)。中共十九大報(bào)告將當(dāng)前社會(huì)主要矛盾概括為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這抓住了國(guó)家治理的關(guān)鍵問題。經(jīng)濟(jì)學(xué)者研究已經(jīng)證明，放開大城市（不只是一線城市）人口限制，會(huì)造成對(duì)周邊中小城市的“虹吸效應(yīng)”，從而進(jìn)一步擴(kuò)大大城市與中小城市的經(jīng)濟(jì)差距。

 

一些人建議通過大城市的福利改善來對(duì)中小城市進(jìn)行補(bǔ)償，已經(jīng)被證明是一種幻想。顯然，國(guó)家統(tǒng)一和地區(qū)平衡的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過少數(shù)特大城市的經(jīng)濟(jì)效率。筆者相信頂層設(shè)計(jì)者站在全國(guó)的角度看問題，不會(huì)不明白這一點(diǎn)。

 

再退一步講，即便從經(jīng)濟(jì)效率講，未來的大城市集聚究竟有多大的必要性？筆者對(duì)此表示懷疑。大城市之所以能夠產(chǎn)生集聚效應(yīng)，主要是因?yàn)樗鼫p少了運(yùn)輸原材料和配件的生產(chǎn)成本，減少了思想交流的創(chuàng)新成本。但不管是貨物的集聚還是人的集聚，都是工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代大規(guī)模生產(chǎn)方式的產(chǎn)物。今天人類已經(jīng)進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，生產(chǎn)方式對(duì)交通位置和當(dāng)面交流的依賴性大為降低。憑借物流技術(shù)和交通設(shè)施的改善，企業(yè)集聚的必要性有所下降；憑借互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的引入，人們當(dāng)面交流的必要性明顯降低。

 

舉例來說，筆者與一個(gè)合作者共同撰寫論文幾年了，但我們從未真正見過面，每次跨國(guó)或者國(guó)內(nèi)討論都是通過Skype或者微信進(jìn)行。時(shí)代變了，城市治理的思路也要變。在未來，只要網(wǎng)絡(luò)足夠發(fā)達(dá)，人們不僅可以在家里遠(yuǎn)程辦公，而且可以在風(fēng)景如畫的鄉(xiāng)村辦公，那么象北京這樣的特大城市還需要這么多人嗎？

 

三、行政權(quán)力才是區(qū)域失衡的牛鼻子

 

筆者團(tuán)隊(duì)的研究證明，在城市發(fā)展方面，人口是跟著資源走，而資源是跟著權(quán)力走。在城市行政級(jí)別上，直轄市比副省級(jí)城市高，副省級(jí)城市比普通的省會(huì)城市高，省會(huì)城市又比普通的地級(jí)市高。城市級(jí)別越高，優(yōu)惠政策越多，決策權(quán)力越大，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)越明顯。中國(guó)城市之間的行政等級(jí)差異造成了一種明顯的“權(quán)力等級(jí)租金”，并成為高級(jí)別城市進(jìn)一步發(fā)展的推動(dòng)力。（詳見《行政級(jí)別與城市發(fā)展》，澎湃新聞，2018年3月22日發(fā)布。）

 

人口、原材料等資源雖然是流動(dòng)的，但是唯獨(dú)權(quán)力難以流動(dòng)。在這種情況下，貿(mào)然放開城市人口限制，相當(dāng)于高級(jí)別城市憑借先天的等級(jí)優(yōu)勢(shì)去和其他城市競(jìng)爭(zhēng)。這種建立在先天不公平基礎(chǔ)之上的后天競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)低級(jí)別或中小城市顯然是更加不公平的。好比一個(gè)家庭里，大哥比小弟年齡大幾歲，塊頭也大很多，然后有人主張大哥和小弟一起公平競(jìng)爭(zhēng)家庭擁有的資源，這不是笑話嗎？

 

那怎么才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置和區(qū)域平衡發(fā)展呢？我們的解決思路是：第一步，將所有縣級(jí)市的級(jí)別提高到副廳級(jí)；第二步，取消副省級(jí)市這種特殊級(jí)別；第三步，逐步將所有城市級(jí)別設(shè)定為正廳級(jí)；第四步，在實(shí)施前三步的過程中，逐步取消按照城市級(jí)別分配資源的做法，例如三甲醫(yī)院、985大學(xué)或重大國(guó)家級(jí)項(xiàng)目的安排都應(yīng)該與城市級(jí)別無(wú)關(guān)，而是根據(jù)城市發(fā)展需要和城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力來匹配；最后一步，放開人口流動(dòng)限制，真正讓市場(chǎng)在資源配置過程中起決定性作用，行政權(quán)力完全不再干預(yù)城市資源的配置。如果用一句話總結(jié)我們的建議，那就是：先取消城市特惠政策，再放開人口流動(dòng)限制。

 

最后想說幾句“閑話”，與同行諸君共勉。第一，經(jīng)濟(jì)學(xué)者提出政策的目標(biāo)是最大化社會(huì)福利，而不是迎合某類群體的胃口。真的猛士，為了堅(jiān)持真理，應(yīng)該敢于直面龐大的網(wǎng)民。第二，經(jīng)濟(jì)學(xué)者不要總是坐在辦公室里提政策建議，要多走出書齋。北京是不是擁堵，在高峰期坐一次13號(hào)線或4號(hào)線地鐵就可以了，根本沒必要在電腦里用所謂的“大數(shù)據(jù)”比來比去。

 

（本文只代表作者個(gè)人意見，與供職單位無(wú)關(guān)。原文標(biāo)題為“先取消特惠政策，再放開人口流動(dòng)”。）